WYKLADY Prawo adm

ebook / download / pobieranie / do ÂściÂągnięcia / pdf

WYKLADY Prawo adm, Technik Administracji, PRAWO ADMINISTRACYJNE, Prawo adm

PRAWO ADMINISTRACYJNE – WYKŁADY 2006 / 07
DR BĄKOWSKI / DR ŻUKOWSKI / PROF. BOJANOWSKI
Sporządził: Borowczyk Tomasz
WSTĘP
1.1 Istota prawa administracyjnego
Prawo administracyjne w szerokim znaczeniu możemy dzielić na trzy obszary:
1)
Ustrój administracji publicznej (prawo ustrojowe)
2)
Prawo administracyjne materialne regulujące sytuację obywatela w państwie; w tym rozumieniu będzie prowadzony
niniejszy wykład. Ćwiczenia z przedmiotu prowadzone w drugim semestrze – ustawy
3)
Prawo administracyjne formalne (proceduralne) regulujące tryb rozpoznawania spraw
Prawo administracyjne to ogólnie biorąc:

zbiór norm prawnych regulujących sytuację obywatela i innych podmiotów zbiorowych w państwie, przy czym może
wystąpić sytuacja komplementarnych obowiązków oraz uprawnień, np. prawo do spaceru po lesie łączone z
obowiązkiem nie palenia ognisk.

Kompetencje podmiotów administracji publicznej do oddziaływania na obywateli.
Nauka prawa administracyjnego
– zbiór twierdzeń, informacji o tej gałęzi prawa, konceptualizacja prawa.
Administracja
(administro, ministro – pomoc, służba, prowadzenie, zarząd, zarządzanie) może być to pojęcie postrzegane jako
pewien zespół czynności zwróconych do czegoś lub kogoś. Występuje wiele zdarzeń i kontekstów administracji. W sensie
przedmiotowym jest to czynność, a podmiotowym ludzie oraz organizacje.
1.2 Aspekt systemowy prawa administracyjnego
W kontekście systemowym określamy, iż administracja powiązana jest z pewnymi funkcjami. Istnieje ona w każdym
zorganizowanym bycie społecznym. Nawet w rodzinie występuje pewna funkcja administracji, np. budżet domowy.
Administrację dzielimy na prywatną oraz publiczną. Ten drugi rodzaj związany jest z prawem administracyjnym.
Sam
system
rozumieć należy jako zbiór wypełniony szeregiem obiektów w sposób specyficzny ułożonych. Elementy są
uporządkowane wg. jakiejś uporządkowanej hierarchii wzajemnie powiązane – administracja w ten sposób stanowi pewien
monolit. System działa w pewnym otoczeniu i komunikuje się z nim. Wszystkie funkcje systemu administracyjnego skierowane
są na osoby fizyczne i prawne. Następuje komunikacja z otoczeniem za pomocą kanałów komunikacyjnych (wejście / wyjście ).
Administracja publiczna
jest tworem celowym
. Cała prace tego systemu jest nastawione na cel będący poza systemem. Otoczenie
jest źródłem energii dla administracji (podatki, opłaty, cła). Istotna jest sprawność tego elementu (100% układu = 65% efektów).
Wszystko zależy od konceptu ustrojowego – państwo stróż nocny, państwo liberalne, państwo socjalne. Sama sprawność nie
zależy od modelu ustrojowego.
Administracja publiczna jako podmiot państwowy, celowy jest zdeterminowana prawem.
1.3 Kategorie norm prawnych prawa administracyjnego
1)
KTO? – Prawo ustrojowe określające struktury i organizację administracji publicznej.. Artykuł 7 Konstytucji RP
ustanawia zasadę praworządności. Administrację jako element władzy państwowej możemy więc scharakteryzować jako:
a.
Tworzona jest przez prawo, które sytuuje ją na określonym szczeblu – centralnym, samorządowym.
b.
Prawo określa zakres merytoryczny tego, czym się dany organ będzie zajmować
c.
Przepisy określają relacje pomiędzy podmiotami administracji publicznej a resztą systemu:
i.
Kierowanie
ii.
Nadzór
iii.
Kontrola
iv.
Koordynacja
v.
Współdziałanie
2)
CO określone podmioty mają wykonywać? – prawo materialne jest nie tylko kierowane do administracji, ale również do
otoczenia. Ta kategoria określa sposób oraz zakres działania realizowany przez określony podmiot – przepisy
wyposażające podmioty w kompetencje – np. ustawa o samorządzie gminnym daje zadanie zagospodarowania
przestrzennego. Z kolei przepisy szczegółowe dot. zagospodarowania nadają odpowiednie kompetencje.
3)
JAK administracja realizuje kompetencje przydzielone jej przez prawo materialne? – prawo proceduralne kierowane jest
w 2 strony – do i poza system. Normy formalne określają status stron, formy działania w ramach administracji
1
1.4 Organ a urząd

obiekt / podmiot
Organ administracyjny
to jednostka organizacyjna utworzona na podstawie przepisów prawa, zazwyczaj nie posiadająca
osobowości prawnej, wyposażona w kompetencje do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Jest piastunem
kompetencji do realizacji norm prawa administracyjnego, np. prezydent.
Urząd
to aparat pomocniczy organu, tzn. zespół środków osobowych i rzeczowych mających na celu wsparcie organu
administracji publicznej przy realizacji jego zadań. Urząd realizuje kompetencje organu, np. kancelaria prezydenta
Inne podmioty administracji
to organy administracyjne w ujęciu funkcjonalnym – niektóre organizacje społeczne, np. PCK,
uczelnia wyższa.
Np. Paszport

wydaje wojewoda, ale zadanie realizuje przez pracownika urzędu wojewódzkiego.
Obywatela de facto i de iure nie interesuje to, kto wydaje decyzję, ale to, jaki organ za tę decyzję odpowiada i to ten organ będzie
odpowiedzialny w ewentualnym sporze. W przepisach ustawowych znajdujemy podstawę do ww. konstatacji -KPA, art. 268a:

Organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do
załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień
i zaświadczeń.”
Modalności prawne / ruch zadań i kompetencji

Uprawnienie / obowiązek – odnoszą się głównie do człowieka. W wypadku administracji publicznej uprawnienie to
jednostronne delegowanie kompetencji na określony czas

Kompetencja – władza; zarazem uprawnienie i obowiązek do podjęcia działalności przez określony organ
administracyjny.

Polecenie służbowe – jest jednostronne, posiada skonkretyzowany charakter

Porozumienie – zawierane pomiędzy organami (dwa zgodne oświadczenia woli), przez co mogą przenosić realizację
kompetencji, przy czym wraz z kompetencjami muszą iść finanse; przykładem zlecenie zadań administracji
samorządowej przez rządową

Pełnomocnictwo – udzielane jest pracownikowi administracji publicznej

Umowa – zawierana przez organ administracji z przedsiębiorstwem prywatnym, np. na usunięcie śniegu
HISTORIA
2.1. Geneza i rozwój prawa administracyjnego
Należy zawsze pamiętać, iż w ramach prawa administracyjnego występują
cztery istotne pojęcia
, wokół których możemy
opisywać genezę oraz ewolucję.
1/ Obywatel oraz podmiot zbiorowy – wolni adresaci norm prawa administracyjnego
, którzy poprzez ewolucję prawa
administracyjnego otrzymują m.in. możliwość odwołania od decyzji administracji, kontroli tychże przez niezawisłe sądownictwo
2/ Administracja – zbiór podmiotów, zjawiska organizacyjne
, funkcjonuje od czasów starożytnych. Podlega ciągłej ewolucji.
Jest przedmiotem badań przedmiotu akademickiego historia administracji.
3/ Prawo administracyjne – zbiór norm, prawa i obowiązki obywateli i podmiotów zbiorowych; kompetencje organów

Prawo publiczne istniało od czasów najdawniejszych i było zlepkiem prawa karnego, administracyjnego oraz
konstytucyjnego

Współczesne rozumienie od 200 lat

Możemy wyróżnić kilka grup przyczyn ewolucji prawa administracyjnego:
o
Filozofia oświeceniowa, koncepcje trójpodziału władzy, zmiana sytuacji obywatela z jednostki
podporządkowanej do równoprawnej i wolnej, powstanie parlamentu wyrażającego wolę obywateli, rewolucja
francuska XVIII wieku, obywatele mogą domagać się określoności praw i obowiązków
o
Powstanie sądownictwa administracyjnego – obywatel może domagać się ochrony swoich interesów, kontroli
administracji
o
Rozwój cywilizacji, nowych technologii XIX wiek, musiały powstać nowe regulacje dotyczące praw i
obowiązków obywateli. Feudalizm został przeistoczony w kapitalizm
o
Powstanie nauki prawa administracyjnego analizującej przepisy prawa. Zaczęto tworzyć nowe koncepcje.
Dzięki nim prawo administracyjne jest ciągle udoskonalane.
4/ Nauka prawa administracyjnego (zbiór wiedzy dotyczący konceptualizacji, tworzenia nowych pojęć i konstrukcji)
narodziła się w połowie XIX wieku. Wcześniej ludzie również refleksyjnie patrzyli na administrację, prawa człowieka, sprawność
funkcjonowania państwa. Była to jednak wiedza bardziej filozoficzna, nieusystematyzowana.
Ukształtowały się trzy kierunki wiedzy o tym jak kierować ludźmi:
2

niemiecki kameralizm – punkt widzenia pieniądza; ruch narodził się w Niemczech, jego nazwa pochodzi od „skarbca”,
badano prawo administracyjne przez pryzmat tego, czy administracja ma dość środków finansowych dla realizacji
swoich celów

francuski policyzm – punkt widzenia sprawności funkcjonowania państwa, bezpieczeństwa; badanie poszczególnych
działów administracji

włoscy legiści – akcent na normy prawne (tradycja Starożytnego Rzymu)
Z ww. koncepcji narodziła się spójna nauka administracji.
Niemiec Lorenz von Stein
zaprojektował trójpodział wiedzy
administracyjnej na:

naukę prawa administracyjnego – przedmiotem są normy prawne, sposób ich ewaluacji, zmian, opisywania (stosunkowo
młoda, 150-letnia dziedzina)

naukę administracji – nie jest to nauka prawnicza, lecz organizacyjna, dotyczące sprawności działania organizacji, jej
skutecznością, ekonomiką oraz szybkością

politykę administracyjną – jak powinna funkcjonować administracja? – planowanie, opracowanie metod oddziaływania
na obywateli. Obecnie rozpada się ona na bardzo wiele dziedzin – polityka społeczna, ochrony zdrowia itp.
Na zachodzie Europy – w formie ewolucji administracji

Państwo absolutne – policyjne
– występowała jedna generalna dyrektywa funkcjonowania administracji – władza
administracyjna ma działać w interesie powszechnym. Nie dawało to żadnych ograniczeń dla funkcjonowania tej władzy.
o
Aparat podległy władcy, ściśle zhierarchizowany. System podległy instrukcjom przełożonych. Władca jest
jednocześnie władzą legislacyjną i egzekucyjną.
o
Obywatel nie ma żadnych praw wobec władzy administracyjnej – system norm jednostronnie wiążących
o
Teoria fiskusa
– jednostka mogła domagać się odszkodowania w postępowaniu przed sądem za naruszeniem
przez władcę i jego organy jej „dobrze nabytych” praw. Instytucja pełniła pewne funkcje ochronne.

Liberalne państwo parlamentarne (praworządne)
– występuje od przełomu XVIII / XIX wieku. Najistotniejszą
zmianą jest podział władz. Władza wykonawcza pozostanie w rękach monarchy, później rządu (republika). Władza
ustawodawcza należy do reprezentantów społeczeństwa. Administracja nadal dba o dobro publiczne, ale teraz dochodzi
do wyznaczenia granic ustawowych. W dziedzinach pozostających poza regulacją ustawową, administracja nadal działa
swobodnie.

Przejście do ustroju parlamentarnego
– ustawodawca przyjmuje zasadę, iż bez wyraźnego przepisu ustawy nie mogą
powstawać żadne obowiązki i prawa obywateli.
o
Administracja, podobnie jak sądownictwo, staje się wykonywaniem ustaw.
o
Dochodzi do sformowania praw formalnych (dotyczących praw w postępowaniu administracyjnym) oraz
materialnych.
o
Rozwój systemu kontroli – kształtuje się pojęcie aktu administracyjnego, który musiał mieć pewną formę
o
W II połowie XIX wieku pojawia się sądownictwo administracyjne sprawujące zewnętrzną kontrolę organów
administracyjnych – dokonywana jest wykładnia przepisów ustawowych
o
Normy prawne dwustronnie obowiązujące
W ujęciu dotyczącym filozofii i poszczególnych państw:

Współczesna postać narodziła się w okolicach Rewolucji Francuskiej 1789 – tworzy się nowe prawo administracyjne
(już w starożytności występowały normy dotyczące organizacji państwa i pracy)

Nowe teorie, m.in. zasada podziału władz i wzajemnej kontroli Monteskiusza. Administracja zostaje wpisana w aparat
władzy wykonawczej. W ramach praktyki powstał problem czy władza wykonawcza winna być poddana kontroli
sądowej – zaczyna się pojawiać sądownictwo administracyjne

W Europie prawo administracyjne rozwija się na podstawie prawa stanowionego, jasnych reguł. W krajach anglosaskich,
gdzie dominuje prawo precedensowe pojawiają się inne tendencje. W Wielkiej Brytanii parlament podporządkowuje
sobie władzę wykonawczą oraz
przyznaje sądom powszechnym kontrolę administracyjną
.

We Francji powstaje Rada Państwa – organ administracyjno – sądowy będący skutkiem rewolucji oraz odwrotu
monarchizmu. W sposób ewolucyjny Rada przerodzi się w specjalny sąd administracyjny. Jej orzecznictwo wywarło
duży wpływ na tworzenie prawa we Francji – obok prawa publicznego współistniały gwarancje dla jednostki oraz
ochrony jej praw.

W epoce napoleońskiej myśl francuska została przeniesiona na wschód – Niemcy, Austria, Wolne Miasto Gdańsk.

Niemieckie prawo materialne zostało w dużym stopniu ukształtowane przez sądy administracyjne wyspecjalizowane dla
kontroli legalności urzędników skarbowych i innych.

Do czasu objęcia administracji kontrolą sądową prawo administracyjne łączyło się głównie z obowiązkami obywatela, a
urzędnicy mianowani przez monarchę stosowali prawo według swojego uznania.

Sądy kontrolują, czy urzędnik działa zgodnie z ustawami.

to jest najistotniejsza różnica pomiędzy współczesnym, a
starożytnym modelem administracji
3
2.2 Rozwój nauki oraz samego prawa administracyjnego w Polsce

w okresie rozbiorowym odznaczaliśmy swoje istnienie w prawie administracyjnym, zwłaszcza w zaborze galicyjskim,
gdzie działało wielu ministrów, wykładowców. Ten dorobek w przyszłości ułatwi dojście do standardów europejskich.

Twórcy nauki: Władysław Jaworski, Jerzy Panejko, Tadeusz Bigo, Kazimierz Władysław Komaniecki, Bogusław
Łosiutyński, Wit Konowiecki, Stanisław Kasznica, Jerzy Stefan Kondrat

W dwudziestoleciu porównując z innymi dziedzinami prawo administracyjne było dość rozwinięte. Dość często jako
źródła tego prawa stosowano rozporządzenia prezydenta z mocą ustawy. Doszło do rozwoju prawa materialnego – np.
rozporządzenie o prawie budowlanym i rozbudowie miast i osiedli, które przetrwa do roku 1961; rozporządzenie w
sprawie postępowania przymusowego

Po II wojnie światowej prawo administracyjne doznało istotnych zmian – nie reaktywowano sądownictwa
administracyjnego, znacznie rozszerzono obszar prawa administracyjnego (silna ingerencja w obrót gospodarczy),
rozszerzono stosunki wewnątrzadministracyjne.
POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO
3.1 Koncepcje pojęcia prawa administracyjnego UJĘCIE NUMER 1
Prawo administracyjne jest gałęzią prawa, która nie została skodyfikowana. Posiada znaczny obszar regulacji oraz dużą podatność
na zmianę otoczenia. Możemy wymienić następujące koncepcje dotyczące prawa administracyjnego:

Maurycy Jaroszyński – wychodząc od pojęcia administracji można spojrzeć na prawo administracyjnego
o
Administracja państwowa to działalność organów państwowych polegająca na praktycznej koncepcji i realizacji
zadań państwa, np. zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, ochrona zdrowia, nadzór nad
gospodarką
o
Prawo administracyjne to gałąź prawa obejmująca swymi normami stosunki wynikające w procesie
administrowania – aspekt funkcjonalny, działalność, organizacja, fakty.

Jerzy Starościak
o
Odniesienie do budowy administracji,
prawnych form działania
– działalność państwowa regulowana w
swoistych formach prawnych:

Stanowienie ogólnie obowiązującego prawa

Wydawanie aktów administracyjnych

Zawieranie porozumień administracyjnych

Zawieranie umów

Prowadzenie działalności społeczno – organizatorskiej

Wykonywanie czynności materialno – technicznych, które dzięki wpisaniu do przepisów prawa
nabierają szczególnej mocy, np. konwencjonalna czynność zameldowania
o
Stosunek administracyjno – prawny
jest podstawą prawa administracyjnego – relacja pomiędzy administracją
oraz obywatelem. Taka koncepcja jest uznawana i kontynuowana w ośrodku akademickim UJ

Andrzej Stelmachowski – wyodrębnienie prawa administracyjnego poprzez pryzmat metody regulacji stosunków
społecznych:
o
Metoda cywilistyczna – strony równorzędne
o
Metoda karnistyczna i administracyjna – po jednej stronie zawsze wystąpi organ państwa, administracja
publiczna, a ponadto:

w metodzie karnistycznej celem jest stosowanie sankcji określonych prawem

w metodzie administracyjnej władcze sterowanie prawami i obowiązkami adresatów prawa, tj.
obywatelami

Wacław Dawidowicz (
UG – podejście niniejszego wykładu
) – podejście od strony cech norm prawnych prawa
administracyjnego: Wyodrębnia się prawo materialne (powszechne), proceduralne oraz ustrojowe (wewnętrznie wiążące
administrację w systemie). Wszystkie normy prawa administracyjnego mają następujące cechy:
o
Są zawsze ogólne (wszyscy adresaci), abstrakcyjne (wszystkie sytuacje), mają charakter materialny, są
powszechnie obowiązujące
o
Są powiązane funkcjonalnie z organami administracji publicznej – zarówno przy sprawdzaniu przestrzegania
prawa jak i stosowaniu prawa potrzebne jest pośrednictwo organów administracji publicznej
o
Każda odnosi się do tego samego rodzaju adresatów – nie ma tu związania stosunkiem organizacyjnym czy
służbowym
Żadne z ww. podejść nie jest w istocie złe, różnią się optyką spojrzenia na prawo administracyjne.
4
3.1. Trzy pojęcia prawa administracyjnego
UJĘCIE NUMER 2

Sensu largissimo
– jest to zbiór norm, które oddziałują w sposób jednostronny, władczy na sytuację prawną podmiotu.
Często wyznaczają one pewien wzorzec postępowania. Tego rodzaju podejście może być jednak zbyt ogólne, jako że
podobne cechy wykazują inne gałęzie prawa publicznego – prawo karne, konstytucyjne. Definicja ta zatem nie dookreśla
przedmiotu prawa administracyjnego, nie pozwala na właściwą jego delimitację w ramach całego systemu prawa.

Sensu largo
– są to normy regulujące organizację i działalność administracji publicznej, w szczególności pozwalające
nawiązać stosunek administracyjno-prawny z obywatelem i podmiotami zbiorowymi. Określa się tutaj dwie sfery:
wewnętrzną (organizacja) oraz zewnętrzną (oddziaływanie na obywatela zgodnie z posiadanymi kompetencjami). W tym
ujęciu prawo dzielimy na 3 grupy: prawo ustrojowe, prawo materialne oraz prawo formalne

Sensu stricte (obowiązujący na wykładzie)
– jest to zbiór norm określających obowiązki i uprawnienia obywateli
(podmiotów zbiorowych) oraz kompetencje organów do oddziaływania na obywateli w ramach dwóch zasadniczych
modeli (form):
o
Stosowania prawa
– wydawania decyzji administracyjnych
o
Kontroli przestrzegania prawa
– czy obywatele oraz podmioty zbiorowe funkcjonują wedle reguł
oznaczonych w prawie?
W ostatnim modelu możemy wyróżniać cechy prawa administracyjnego (wspomniane w punkcie 3.3.
Istotne jest określenie wewnętrznej systematyki prawa administracyjnego. Otóż najczęściej możemy prawo administracyjne
materialne dzielić według:

przedmiotu regulacji, np. prawo oświatowe, prawo morskie, prawo ubezpieczeniowe, prawo ochrony środowiska.

ustaw głównych, np. ustawa o dowodach osobistych, ustawa o obywatelstwie polskim

dziedzin życia, np. prawo dotycząca środowiska naturalnego
Wszelkie podziały wewnętrzne winny być podporządkowane podejściu badawczemu.
Prawo administracyjne materialne
to zbiór norm materialnych o powszechnej mocy obowiązującej ustanawiające w sposób
bezpośredni / pośredni obowiązki oraz uprawnienia obywateli i podmiotów zbiorowych, przy czym normy bezpośrednie są
przestrzegane w życiu codziennym, a organ ma kompetencję do kontroli. Normy pośrednie natomiast wymagają decyzji
administracyjnej, stosowania prawa administracyjnego
3.2 Kategorie norm prawa administracyjnego
UJĘCIE NUMER 1
Najogólniej rzecz biorąc, możemy wyróżnić normy (interpretowane z przepisów prawa) bezpośrednio oraz pośrednio kształtujące
sytuację prawną adresatów. Normy prawne skierowane do obywateli mogą być tak sformułowane jak w kodeksie drogowym
(bezpośrednio pokazują nakazy oraz zakazy), prawie podatkowym, prawie bezpieczeństwa i higieny pracy. Pozostałe normy nie
trafiają bezpośrednio do adresatów i muszą podlegać pewnej obróbce, np. prawo publiczne gospodarcze (od zasady wolności
gospodarczej występuje wiele wyjątków, koncesji, pozwoleń itp.).
Przytoczmy przykłady:

O tym, czy określony podmiot będzie mógł zająć się sprzedażą alkoholu decyduje kilka czynników – rada gminy
podejmuje uchwałę o puli punktów sprzedaży alkoholu; przedsiębiorca musi uzyskać zezwolenie do wójta, burmistrza
albo prezydenta miasta.

Prawo budowlane – dysponowanie nieruchomością to możliwość wzniesienia obiektu budowlanego dopiero po
uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Podatek od nieruchomości – właściciele otrzymują decyzję administracyjną o wysokości tego podatku. To, czy adresat
jest obowiązany do zapłacenia wynika z przepisów o podatkach lokalnych. Przebiega to w następującym trybie: uchwała
rady gminy o stawkach

decyzja indywidualizująca normę

płacenie podatku.
MODEL POŚREDNI:
Ustawa (norma)

proces stosowania normy prawa administracyjnego
z
wydaniem decyzji administracyjnej (jest to więc element indywidualizujący normę
prawną)

zezwolenie na dalsze działanie
MODEL BEZPOŚREDNI
Ustawa (norma, np. czerwone światło)

stosowanie się do normy przez adresata

możliwość kontroli drogowej przez policję
Ww. wnioskowanie potwierdza tezy prof. Dawidowicza o tym, iż istotą prawa administracyjnego jest funkcjonalne związanie z
organami administracji publicznej. Przypadek norm pośrednio kształtujących sytuację prawną adresata ten związek jest
wyjątkowo wyrazisty, natomiast w przypadku odwrotnym związanie polega na kontroli przestrzegania prawa oraz możliwości
egzekucji administracyjnej, co nie wyklucza stosowania kontroli również w normach pośrednio kształtujących sytuację adresata.
5